近日，第32届中国电视金鹰奖把两年前的热播剧《警察荣誉》再次带入公众视野。该剧聚焦基层民警的日常生活，讲述八里河派出所4名见习小警察从入职到转正的成长故事，因浓郁“烟火气”备受好评，诚恳的写实风格展现了鲜明、复杂的基层治理生态。新手警员在处理民事纠纷和民生问题时被迫转圜让步，固然难免委屈牢骚，此中真意，却蕴含了街头警察的处世之道和生活哲学。
《警察荣誉》剧照（2022）
五十多年前，美国学者迈克尔·李普斯基发明了“街头官僚”概念，用以泛指各类执法者、公立学校教师、基层法官、社会工作者、医生等常年工作在一线的公职人员。在这些看似高度专业化的职业中，确有共性所在：他们构成了行政体制和民众接触和缓冲的区域，面临着相似的个体决策与实践困难。1980年《街头官僚：公共服务中的个人困境》一书出版，“街头官僚”群体逐渐成为公共管理学和社会治理研究中不容忽视的存在，该书也是我们了解基层公职人员日常行事逻辑和心理模式的必读之书。
[美]迈克尔·李普斯基著，韩志明、颜昌武译：《街头官僚：公共服务中的个人困境》，中国人民大学出版社，2024年2月
一
如果说影视剧是对现实生活的摹仿，具有太多提纯精炼的成分，我们不妨把目光转向正在亲身体验街头官僚的年轻人，去看看他们在一线摸爬滚打的一手经验。以下为笔者的采写记述——
三淮是一名就读于师范院校的准毕业生。今年8月，她在P市一所顶尖公立学校国际部找到了第一份实习工作。
如同民众认知的那样，公立学校国际部是国家教育对外交流合作的窗口，也是素质教育和多元升学的前沿基地。在这所高中，学生的GPA基于复杂的平时考核和期末考试测算，用于申请海外大学。班额20人左右，国际部严格控制师生比和外教数量，力图使每个孩子最大限度地获取优质教育资源。
开学两月以来，三淮已经浅浅体会到了成功教师的感觉，尽管她笑称自己目前的问题完全处于“生存层面”，必须在课时压缩、时间紧张的情况下避免填鸭式教学，还要充分考虑孩子们广博的见识来调试教学风格，对学生的作业进行详细的个性化反馈。除了按时讲台授课、批注作业和1v1辅导，三淮没有想到，实习教师也要负责与家长谈话沟通，而现在的她已经熟练掌握了这类沟通技能。
据三淮的观察，带教老师作为班主任，有九成时间和精力都花在1v1指导学生和行政工作上。在海外升学这条区别于高考的赛道上，学生的全面发展与学业目标基本没有冲突，他们必须依托老师高密度的关注和丰富的学校活动，“卷”出货真价实的本领（例如英语应用而非应试能力），使自己在海外申请中更具优势。
《追光的日子》剧照（2023）
与三淮不同，天莉的实习单位则是一所普通公立高中，教育水平位居地区中游。高一年级共11个班级，班额50人；2位仅有的正职老师各带4个班，再加2名实习教师，就是这一年级该科目的全部人手。在这种情况下，年级备课组长叮嘱实习教师把重点讲得更深更难一些，以免学生觉得文科类副科很简单便蜂拥而至，加重高二选科后老师们的教学和管理压力。
一般而言，学校不会安排新入职的教师和实习生去教授“好班”，在开学之初，天莉分得了成绩全年级倒数第二的班级，在实际体验与最初预期间形成了颇大落差。天莉认为一部分孩子“没有礼貌”，他们总是敌视或无视老师的指令，有人甚至在课堂上用网络烂梗接话。尤其令她感到挫败的是，高中副科老师很难在有限时间内改变孩子的品性和学习习惯。天莉在得到学生个体的反应时会产生一些回报感，但这种情形并不多见。她在平日里总是气恼，用“我就是一个破代课的”聊以自慰，开始怀疑教师编是否是一个适合自己的未来。
和谐的师生关系固然令人艳羡不已，但摩擦同样不可避免。天莉在新入职教师行业的学长处听到不少心酸故事。学校往往要求新老师担任班主任，同时负责很多“差班”的教学工作。他们还要应对学生的挑衅行为，恶劣程度从公开叫板、打小报告到造黄谣不等。
天莉明显感觉到，尊师重教的传统心理正在大城市逐渐消退，一些家长把市场经济逻辑应用在子女教育上，视公立学校的老师为教育服务的提供方，自认有权予取予夺。她在多日观察和体验后，完全同情日前新闻里在家长群情绪失控的重庆中学班主任。关于新形势下师生紧张关系，她也曾刷到一则小红书热帖，看到当今带执法记录仪上课、急迫寻求自我保护的老师们。
坚实的物质基础和精英化配置，有益于建设教师与学生都比较满意的互动环境，使家校双方形成共识性的角色定位和目标。而在更为平等的教育基础部门，温馨的师生情谊之外，街头教师和学生的矛盾依然尖锐，都在亲身经验着“公共服务中的个人困境”。
二
《街头官僚》写作于美国福利国家理念与新自由主义激烈对峙的时期，面临公共服务私有化改革趋势，公众舆论围绕政府承担民生责任的限度展开争辩。这一潜在文本与我们理解基层公职人员的日常经验相去甚远。然而，本书对街头官僚工作情境和实践模式展开分析，探究一线公职人员个体与上级管理部门、同事、其他街头官僚和民众的关系，厘清街头官僚的利益、关切和行事倾向。实习生亲眼发现和亲身体验到的情感、习惯和困难，都能在书中觅得端倪。
本书副标题的中心概念“dilemma”，中译本将其译作“困境”，似乎遗漏了多种选择的意味，在严格意义上应指令街头官僚感到为难的困境。李普斯基指出，这种为难源自于街头官僚普遍一致的工作情境，即他们面对大规模服务/管控对象，必须在政策框架内进行个性化响应。尽管社会可以不假思索地推定他们只需照章办事、恪尽职守，但由于其工作必须与民众接触，面临多变的事态情形，必须行使自由裁量权，担负起公权力系统与社会衔接之处不可或缺也难以避免的灵活性。面对公众时，街头官僚代表了政府，所作所为还直接影响到百姓心中的政府形象，成为政府公信力的实际载体。
李普斯基发现，街头官僚始终处于压力过载状态。官僚结构或许臃肿膨胀，但与居民对接的基层公职人员总是加班不断，加派人手往往杯水车薪。就像《警察荣誉》虚构的八里河派出所，辖区内居民构成复杂，警力严重不足，街头官僚的时间、精力和资源无法实现游刃有余、平等普惠。这一方面促使他们时刻节约并优化配置——自行决定事务的重要性排序，优先处理某些问题，另一方面也迫使他们的公事公办偏向某些人群。在这个前提下，街头官僚群体最重要的结构性问题不在于以权谋私，而是正直的一线公职人员也常常无法满足他们自己和公众对治理的预期。
《警察荣誉》剧照（2022）
本书从街头官僚个体角度分析了很多公共管理问题。例如，为什么管理部门总是很难客观公正地衡量街头官僚的绩效？街头官僚工作的理想目标究竟是什么？
这些问题关系于街头官僚的工作情境，并反过来影响了他们的实践模式。基层公职人员不仅需要处理现实问题上官僚系统利益集团的斗争、不同部门的差别和与老百姓的冲突，还时刻处于“价值冲突”中。他们应尽可能从服务对象的利益出发，人性化地对待管理对象，但也必须维护集体和社会公益。街头官僚执法的变通性与目标多样性相适应，但也使公职人员个体为目标冲突承担了责任。我们必须承认，有时根本不存在多种目标的平衡，这很大程度上造成基层工作的结果很难尽如人意。
因此，街头官僚每一步办公都要对目标进行权衡，保证决定透明、公正、可操作，有时还务必富有人情味。互联网曾掀起对《警察荣誉》“和稀泥”风格的质疑声浪，有人在赞扬剧集不虚美隐恶的同时，批评制作方对这一社会现象缺乏批判。然而，群众希望民警为弱势者主持公道，也要求尽快恢复正常秩序。“和稀泥”明显偏向于后者，警方缺乏主持公道的资源和权力（比如无法控制肇事者在法律允许范围内把事态扩大化。片中遛狗不牵绳的大爷反咬一口，纠集无赖持续骚扰受害者——警方既没有力量全天候保护弱势一方，也没有合适的罪名对肇事者施以惩戒），以至于不清楚捍卫公正和息事宁人两种办法中，哪个选择更符合弱势者利益。
三
如李普斯基所说，每个年代都会有一批批怀揣理想的新人走上公共服务岗位。他们对社会公正抱有热忱，立志成为人民公仆，却在繁琐的街头工作中消磨意志和梦想，历经职业倦怠和失落，最终变成心灰意冷、适应了行业规则的人。如何在行政管理维度上避免这一情况发生，或许正是他写作本书的关切所在。
《山花烂漫时》剧照（2024）
同《警察荣誉》一样，《街头官僚》营构了一种的劝导，希望增进管理部门和大众对基层执法者的了解和理解，对他们的困难与失误多些包容。不过，两者也以不同方式展现了基层工作者的能动性。尽管面临资源和权力困境，相对于百姓而言，街头官僚绝不算弱势群体。一名正直的公职人员也具有涉及自身的利益趋向，他在基层工作中明确要求安全和获得感，也可以采取一定策略来简化工作或规避责任。作为行政系统的神经末梢，街头官僚有权垄断信息，向上应对管理部门的约束和监督，向下自主选择向百姓建言的尺度，来满足自己的情感偏好或实现利益最大化。
这些对利益的追求反映了街头官僚行使并拓展自由裁量权的努力。剧中，所长必须敲打冲动喜功的见习警官，勒令他们抓捕犯罪嫌疑人时务必保证己方安全。老师倾向于教授乖巧认真的学生，这不仅是出于管理便利的考虑，还为了获得更多回报和职业成就感。对于新手教师来说，尤其渴望听到学生反馈和正面评价。老师的热情未必毁于教学压力，更大可能要归因于学生的无动于衷。如同上文两名实习生的经验所展现的那样，在较为不平等的环境下，资源更加集中，街头官僚也倾向于享受更舒适的工作体验。
自由裁量权的扩张直接对应着基层公职人员的偏袒和不均等服务问题，书中讨论了美国种族歧视与官僚中系统性偏见的关系。国内公众更关注基层官员依凭自由裁量权作威作福，其中最典型的就是舆论场上的城管形象——我们要求执法人员怀有更多利他精神，考验街头执法者如何在网开一面的同时维护权威。
在自由裁量权下，街头官僚拥有许多控制服务对象的策略。他们可能向百姓示弱以换取同情，也可以为诉求方贴标签分类，从而实现简单的程序化治理。基层普遍存在的本本主义、僵化行政，可能是街头官僚限于精力和能力不得已采取的应付手段，也可能是一种避免担责的计谋。此外，尽管处于行政触手的末端，街头官僚也有很多办法迂回抵制政策的落实，如通过消极怠工或激进作为迫使领导撤回成命。
面对不可控的风险，街头官僚为了减轻责任或缓解目标无法达成的焦虑感，还可能会形成一套不成文的惯例或行事模式。历史学家白德瑞就在《爪牙》中研究了清代巴县衙门胥吏在实践中摸索出的“潜规则”，发现这是国家微观统治和基层治理必不可少的润滑剂。
[美]白德瑞著，尤陈俊、赖骏楠译：《爪牙：清代县衙的书吏与差役》，广西师范大学出版社，2021年7月
如何以街头官僚个体工作为基础，提高基层治理效能？在本书的最后一部分，李普斯基探究了70年代美国社会背景下的改革路径，对当今中国社会也有一定启发意义。例如提倡一线公职人员集体负责制，加强官僚机构的集体主义建设；提高办事人员素质，培养职业精神；关注街头官僚的身心健康等等。透过这本“八里河”社会学，我们代入社科学者充满人文主义同情的视角，也更能理解《警察荣誉》的英文标题Ordinary Greatness（即“平凡的伟大”）。如同李普斯基最终主张的那样，良性的基层治理生态需要全社会共同努力。在合理的制度框架和权责体系下，奋斗在一线的公职人员坚守“为人民服务”的初衷，推行更加人性化的管理，让群众与街头官僚都在琐碎混杂的互动关系中得到尊重。
《警察荣誉》剧照（2022）
（文中三淮、天莉均为化名）
参考资料
界面文化：《当荣誉卡在集体主义与金钱社会的两难之间：从剧集〈警察荣誉〉说起》，https://mp.weixin.qq.com/s/Gz64wudJsy4bnPohZSAysw
上海书评：《韩志明、颜昌武读〈街头官僚〉：在个人困境中创造公共价值》，https://mp.weixin.qq.com/s/KeCqzuHIdRUNSo7ResTA6w
北青深一度：《颜昌武：观察“街头官僚”20多年，我想知道为什么挨骂的总是他们》，https://mp.weixin.qq.com/s/_jQUG5SfOOGBnUi-OCylzg返回搜狐，查看更多
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