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王小鲁:半截城市化

2011年12月07日20:35
来源:第一财经日报

  进入2011年,中国从1978年开始的经济改革和高速发展就将进入第33个年头。在过去32年间,我国城市化率从17%上升到47%以上,提高了30个百分点;城镇人口从1977年的不足1.7亿人增长到2010年的接近6.4亿人(估计),增加了4.7亿人。如果按全国人口自然增长率推算,其中至多7000万人是原有城镇人口自然增长的结果,其余4亿人都是从农村转移到城镇的人口。这应该说是人类历史上最宏大的城市化过程。

  这4亿人中,进城打工的原农村劳动者加上一部分随迁家属,估计不少于2亿人,此外还包括随城市区域扩大和属地关系变化(县改市、区,乡改镇)转变成的城镇人口,以及历年通过上大学、军人退伍转业等途径在城市落户的人口。

  在目前不完全统计的3.1亿城镇就业人员中,进城的原农村劳动者至少占一半。他们支撑了中国这30多年来工业化和城市化的加速,为经济增长做出了巨大贡献。

  人口和劳动力的大规模城市化,缓解了农村人口过剩、土地短缺的矛盾,提高了转移人口的收入水平,提升了资源配置效率,成为过去20年中国经济增长的一个最主要支柱。城市化未来还将继续作为增长的发动机,带动中国走向现代社会。未来30年,如果城市化率能再提高30个百分点,二元经济结构带来的巨大城乡差距就将基本消除,收入差距将显著缩小,中国将可能步入高收入国家行列。

  半截子进程

  但是迄今为止的城市化过程只能说是个半截子进程。即便是进城多年的打工者和第二代转移人口,至今头上还顶着一个“农民工”的帽子。他们绝大部分都没有得到城市户籍,大部分没有享受到城市居民的社会保障和公共福利。面对城市的高物价、不稳定的工作和公共福利的缺乏,他们多数人不得不选择把父母子女留在农村,自己则在城市的工作地点和农村的家之间往返奔波,因此成了不折不扣的流动人口。

  2009年,城镇基本养老保险和基本医疗保险分别覆盖了1.77亿和1.64亿职工,失业保险和工伤保险的参保人数分别为1.27亿和1.49亿人;与3.11亿城镇就业人数相比,覆盖率分别为57%、53%、41%和48%,平均不到一半。这说明大部分“农民工”都还没有被城镇社保体系覆盖。部分纳入保障者,保障标准也低于老城市居民。

  也由于没有户籍,他们享受不到城镇保障性住房,大部分只能住在城乡结合部,租住农民的住房,或者住工棚、地下室。他们中很多人的孩子仍然不能像原有城市居民的孩子一样在城市免费读书。面对天价的医药费,他们只能自己掏腰包看病,或者只好有病不看。

  社会保障和公共服务的不均等分配,甚至是逆向再分配,扩大了收入差距,也造成了这种半截城市化的局面。这带来了一系列不利后果:

  新老城市居民被人为分成了两部分,“新”城市居民不能与“老”城市居民享受同等的社会保障和公共服务,不具有同等权利。这加剧了社会冲突和不和谐。大量家庭割裂为城乡两半,不仅给这些劳动者本人和亲属带来很多不便,也使许多滞留农村的孩子享受不到完整的家庭温暖,导致大量教育、心理和社会问题。由于许多转移劳动者的家庭成员被迫留在农村,延缓了人口转移的速度,阻碍了城市化发展,也压缩了居民消费空间。由于这些不完整转移的家庭无法放弃土地,导致了土地抛荒和低效率利用,阻碍了土地的规模经营,妨碍了农业生产效率提高和农业现代化进程。

  当今世界,不同的欧洲国家尚且能够组织成一个欧洲大家庭,难道让这些城乡割裂的家庭再团聚就那么难吗?消除公民之间权利不平等现象就那么难吗?21世纪了,这种落后的制度安排该改一改了。

  不能指望小城镇

  近年来,各级政府已经越来越认识到上述问题的危害。但解决这个问题需要大幅度增加政府的社保和公共服务投入,似乎要大大增加公共财政负担。尤其是农村转移人口特别集中的大城市,这一矛盾尤其突出。

  囿于这些担心,相关改革进展缓慢。今年以来,有关政府文件表示了“把加强中小城市和小城镇发展作为重点”、“放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件”的政策取向,这也反映了在寻找城市化难点突破口的同时,对于增加大城市财政负担的担心。

  小城市和小城镇在城市化过程中扮演重要角色,其作用不能忽视。而且由于它们的公共服务和社会保障水平较低,首先解决中小城市和小城镇的转移人口户籍问题,可能难度低一些,所需增加的财政负担轻一些。不过,问题还有另一面。

  首先是小城市和小城镇自身的城市集聚效应不足,对产业的吸引力弱,就业机会有限,它们只能在与大中型城市结合的城市群结构中才能获得较好的发展空间。这些都决定了小城市和小城镇能够吸纳的转移人口是相对有限的。即使采取倾斜政策将转移人口向小城市和小城镇吸引,也无法解决全局问题。这一政策不能解决更多转移到大城市的流动人口的社会保障和公共服务问题。

  其次,小城市和小城镇的公共服务和社会保障水平较低,放宽落户条件需要额外增加的财政支出少一些,但它们的企业盈利水平和财政实力也都较低,财政承受能力远远弱于大中型城市。

  其三,较早的实证研究发现,我国100万至400万人口的大城市,净规模收益达到城市GDP的17%~19%,而10万人以下的小城市和小城镇未能发现净规模收益。这些小城市和小城镇除了规模经济性差,人均占地面积是大城市的几倍。如果采取倾斜政策过多发展小城市和小城镇,将降低生产要素配置效率,导致土地资源浪费,劣化发展质量。

  因此,解决农村转移人口落户问题,虽然中小城市和小城镇可以先行一步,但不能指望通过“重点发展”中小城市和小城镇来根本解决问题。从全局看,城市化发展只能是大中小城市和小城镇协调发展。今年10月份,中央关于制定“十二五”规划的建议重新肯定了“大中小城市和小城镇协调发展”的方针,是一个积极的信号。在各类城市中,人口超过100万的大城市和一些具有较大规模的城市群将由于其更高的效率而自然成为城市化发展的主力。而在这些大城市中,农村转移人口的落户问题,仍然是一个绕不开的主要矛盾。只是对北京、上海这类超大城市,有必要实行更严格的落户条件。

  限制政府自我消费规模

  面对上述挑战,有些地方政府已经主动迈出一步,对解决进城务工劳动者的城镇户籍和相应的社会保障、公共服务问题进行了大胆改革。这些探索非常有意义。所寻找到的解决办法以及在落实过程中遇到的各种新问题,必将为全国解决此类问题提供可贵的经验。这些问题或迟或早,总要在全国范围解决的。

  目前一个普遍性的问题,是扩大社保覆盖面和公共服务均等化的资金来源问题。一种观点认为,我国政府收入占国民收入的比重已经不低,而要扩大社保和公共服务覆盖范围,必然要增加政府收入,加重企业和居民税负,因此对此持怀疑或否定态度。另一种观点则认为我国政府收入占国民收入或GDP的比重不仅与发达国家相比,而且和一些发展中国家相比也还较低,因此还可以进一步扩大政府收入比重,以落实扩大公共服务的财源。

  要全面评价这两种观点,需要对我国和各国的统计口径及其内涵进行详细梳理,这不是本文的目的。不过这两种观点,有一个隐含的共同点,即都把原有的政府支出结构视为刚性,不能改变。这种看法大有商榷的必要。

  与发达国家相比,我国政府支出结构的一个显著不同是用于社会保障、公共服务和转移支付的部分显著偏低,而用于政府自身行政支出和消费以及用于投资的部分明显偏高。尽管从2007年起不再公布财政支出中的行政管理费数据,但此前数据显示,我国的行政管理费支出占GDP的比重自上世纪90年代中期以来一直呈膨胀趋势。一些研究说明,如果加上未包括在常规财政预算的支出部分,政府的自身消费是一个惊人的数字。

  在政府主导的投资中,除了用于基础设施等方面的必要投资外,也可以看到有大量资金耗费在“形象工程”、“政绩工程”和政府设施上。在许多地方政府的投资冲动背后,还往往有钱权交易的利益动机。

  因此,要解决半截城市化问题,未必需要进一步扩大政府收支比重,关键在于改革财税体制,转变政府职能,限制自我服务,扩大公共服务。在即将来临的2011年,希望能够看到这方面的改革迈出切切实实的一步。(作者为中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员)

(责任编辑:宋焘)
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