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住房和城乡建设部副部长仇保兴谈城市化转型

来源:瞭望新闻周刊
2010年09月29日15:00

仇保兴
仇保兴

  本刊专访中国住房和城乡建设部副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴:

  第二次城市化转型就是从以经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化

  文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵 杨士龙

  实习生孙玍

  “如果说改革开发前三十年我们成功地实行了GDP挂帅,大部分‘胡萝卜’(指考核与激励)给予GDP高的地方,那么后三十年我们大量的‘胡萝卜’应该围绕着节能减排、围绕着生态文明。”

  在仇保兴看来,中国未来的城市化进程就是城市的第二次转型,这种转型从目的上来说,就是从追求经济效益的城市化转变为使生活更美好的城市化,从规划建设模式上则要求对自然生态干扰最小,他为这种路径取了个与新型工业化配套的名字——新型城镇化。

  在接受《瞭望》新闻周刊采访时,这位有着丰富基层工作经历的住建部副部长,对于城市化转型的现实困境没有掩饰自己的忧虑,但他同时也充满期待:“生态城市规划建设在中国正当时。”

  我国绝无本钱走美国式郊区化之路

  《瞭望》:在你看来,中国城市化进程中存在哪些矛盾和问题?

  仇保兴:我国的城镇化前一段还是比较好的,但是也存在一些挑战。

  第一是机动化的挑战。城市内部将会更加拥挤,而郊区则出现了一些大规模的居住组团。这与英国上世纪初出现的城市郊区大型居住区类似。但这种将居住区与工作区分开的布局会造成大量问题,包括交通能耗将会很高:白天居住区一片萧条,到了晚上工业区则变成了“鬼城”。这些问题在我国一些城市已初露端倪。我国有些专家居然提出“我国发展进入郊区化阶段”的观点。实际上,我国绝对没有“本钱”走美国式的郊区化之路,郊区化对于中国而言是没有出路的,一定要避免。

  第二是严重的能源危机。我国每由农村向城市迁入一个居民,其人均能耗就要提高三倍。因为我国大部分农村还处在传统耕作方式和循环经济中。我国的农业还不是化学农业和能源农业,还属于劳力农业。农民进城后,住宅要供热、出门要坐车、工作要耗能,能耗需求将大大增加,这成为一个非常典型的问题。

  另一方面,我国能源结构也面临很大约束,西方发达国家能够把温室气体排放减下来的一个重要原因就是用石油和天然气代替煤,而产生同样的能量,石油比煤的二氧化碳排放要少40%~50%;如果用天然气代替石油,又可在此基础上再减少二氧化碳排放40%~50%。而我国的能源结构特征是缺气少油富煤。所以,我国城市化进程加快后马上就面临石油依赖的问题。我国从1993年对石油进口的零依赖,到今天近60%的石油来自进口,这种快速转换在世界历史上也是罕见的。

  第三是水资源危机。我国人均2200立方米,与联合国的贫水线标准相当,而且水资源分布十分不均匀。我国西南的人口约占全国五分之一,却拥有全国60%的水资源;华北地区人口占全国的四分之一,而人均水资源仅有500立方米,天津市的人均水资源只有400立方米。再加上我国的水污染情况严重,资源性缺水与水质性缺水同时存在,而且水质性缺水更为普遍和突出。城市所面临的水危机,会直接妨害我国的城市化与经济发展。可以说,水危机与能源危机所造成的影响同样严重。

  第四是耕地问题。我国城市的空间分布与优质耕地分布大部分是重合的。我国城市发展最快的地区是沿海地区,60%以上的中西部流动人口都涌向沿海城市。沿海的土地,在山东一年可以种一季半或者两季粮食;再往南的江苏、上海、浙江、福建、广东,一年可以种植两到三季粮食,这些地区一亩耕地的粮食产出相当于黑龙江或西北的三亩耕地。但是我国的城市密集区主要分布在这些地区。所以,我国城市的扩张与土地资源或粮食生产能力保护的矛盾非常突出。例如,成都大平原的土地非常肥沃,是战略耕地资源,但是那里的城市化进程现在也很快。另外,我国在耕地保护方面还存在着一些特别危险的倾向。

  需要警惕的两大倾向

  《瞭望》:特别危险的倾向指什么?

  仇保兴:设立耕地占补平衡制度的本意是保护耕地,促进地方节约用地,开发建设少占或不占耕地,实现耕地总量动态平衡。但在某些地方具体执行过程中一个非常危险的倾向就是虚假的占补平衡。

  现在的原则是占用多少耕地就要补多少,但补的耕地基本都是通过山上开荒来实现。而开荒就把山上的树都砍了,来改造成补偿用的耕地,这种做法是十分危险的,会造成水土大量流失和生态环境破坏。许多山区的浅薄的土层一旦失去植被保护造成流失,几百年都难以恢复,而且这样补充的耕地与被占用的耕地在质量上有本质的差别。但很多地方为了多用地,拼凑占补平衡仍在这样做,这样既欺骗了大自然又欺骗自己,是很荒唐的行为,是双重的犯罪。

  另一个危险倾向是盲目把小村庄合并成大村庄。这种模式在欧洲有过教训。二战以后,欧洲有些地方合并了一些农庄,但是效果都不好。欧洲在总结这种做法后,指出村庄合并是不可行的,原因就在于村庄都是历史形成的,一个村庄的布局与农村的经济循环紧密相扣,农民的生产生活吃喝拉撒全部在周边的土地上循环利用。一旦把小村庄集中起来,就阻断了人与土地之间的循环,而一旦不循环之后生态环境的代价就会很高,农民务农的成本也会随之升高,就会出现“骑着摩托车挑粪便”的现象。

  城市现在在推行循环经济,但是作为循环经济典型的农村却在“开倒车”。某国家部委领导一针见血地指出:有些地方热衷于撤村并居、搞占补平衡,搞来搞去就是看中了农民的地,把农民的地换出来增加地方收入,这是真正的目的,其他都是假的。

  我们国家怕的就是数字大跃进,许多人喜欢玩数字游戏。占补平衡怎么来的?耕地增加的数字怎么来的?造林的数字怎么来的?还有撤村并居之后收入增加的数字怎么来的?都难以经得起刨根问底。

  我曾当过农民,较了解农民的生活。农民的生活中生产的空间、生态的空间、生活的空间三者是重合的,这是与城市本质的区别。这种重合是低成本的、循环的、合理的、可持续的。

  浙江省的新农村建设没有陷入这类陷阱,那里的新农村改造尊重村庄原来的布局,没有搞大拆大建大合并。政府通过以奖代补来补贴农民自身做不了的事情,为老百姓做好事。比如有的村子要修路,有的要完善电网,有的要建设污水处理设施,这些事情做好了财政就给予奖励。这种做法没有对原有村庄布局大并大撤,完全是遵循自然的,同时又改善了农村环境。这样的新农村农民的“农家乐”对城里人就有很大的吸引力,农民的收入也因此年年翻番。城里人周末携家带口去农村,认识农村、感受农村,周日回城时顺便从农民那里购买一周的新鲜蔬菜。这种模式国外早有预言,“城市化的过程,必然存在一个乡村的旅游化过程。”

  上述错误倾向的原因部分在于,一些领导受改造山河、大兴土木的封建糟粕文化的影响不遵循农村生产生活的客观规律。有几位建设系统的干部写了本书让我写序,书名叫做《再造乡村面貌》,副标题叫做《如何推进社会主义新农村建设》,被我狠狠批了一顿。这本书的内容还是红卫兵思维:好大喜功,想毕其功于一役,想改天换地,想人定胜天、挑战自然。农村与城市都反映出来这样的问题,但是城里的土地因为拆迁条例的修改难以征用了,征地拆迁成本太高,一些地方就开始打农村土地的主意。事实证明:城市与农村应协调互补发展,不能用城市的眼光、工业的办法来改造农村。

  遵循对大自然干扰最小的路径

  《瞭望》:那么,在未来城市化的进程中,城市建设应当遵循一条什么样的路径?

  仇保兴:就是一条,对大自然干扰最小的路径。城市是人类最大的构筑物。人类所有的想象力都通过城市表达出来了,人类的雄心壮志、构思、梦想都在城市中得以实现,同时城市又是对自然干扰最大的人工产物。城市消耗了全球85%的能源和资源,产生了同等数量的废气废渣废料废水。所以城市是人类应对气候变化的主战场。

  2000年,世界建筑师大会在北京召开。当时吴良镛先生起草了作为人类城市化过程中“三大宪章”之一的《北京宪章》(另两个为1933年的《雅典宪章》与1977年的《马丘比丘宪章》),《北京宪章》文稿中有幅漫画:城市像一个魔鬼,张着鲨鱼般的利齿,吞食着田野风光、森林,拉出黑烟滚滚的工厂与贫民窟。

  既然城市是对大自然干扰最大的人工作品,城市的发展模式就必须转变为对大自然干扰最小的模式,这种模式就是生态城市。生态城市这一概念有许多定义,但其最核心的就是对大自然干扰最小的城市发展模式。我国正处于城市化的中期,避免美国式的城市发展错误还为时不晚,城市与建筑还能够采取对自然干扰最小的模式。如果将已建成的城市改造成生态城市会有困难的话,在新城或卫星城建设之初按照生态城市的标准去做,就会容易很多。

  所以,生态城市是系统地降低城市对自然生态系统干扰的发展模式。具体而言可通过绿色建筑、绿色交通、绿色基础设施、绿色小区、绿色产业等,共同构建成生态城市。所以说生态城市发展在中国正当其时。

  从时机上来看,我国采取生态城市的发展模式还来得及,但在中国实践起来并不容易。我国地形非常复杂,气候条件差异大,不同地方的生态城市都应该因地制宜,像绿色建筑一样应具有当地气候适应性,需要立足于当地实际,这就要求生态城市的模式是多样化的。生态城市的建设,不能一窝蜂上,不能搞一刀切的标准。

  新型城市发展路径的探索,需要从上到下,自下而上地互动。我国改革开放前三十年可以说走了一条经济高效化的道路,地方政府之间开展的改革开放竞争促进了经济的高效化,深圳就是这一阶段的典范。改革开放、经济发展的模式选择对了,经济就上去了。

  当前,我国需要促进生态城市建设、低碳经济方面的竞争。现在有些地方为了完成减排目标,采取拉闸限电的简单做法。但节能减排长期目标的实现,不能靠拉闸限电,而是要真正实现产业的低能耗、经济的循环化、城市的生态化,需要推动在这些方面的良性竞争。这种竞争不仅能提高我国的经济质量,而且会成倍地提高经济效益。通过利用低碳技术,使生产力和内需潜力更大限度地发挥出来。“绿色是金”,低碳技术将会促使传统制造业继续向前发展。据统计,日本在上世纪环境革命之中伴随着技术革命,日本新增的GDP中60%是由于环境革命带来的技术革命所产生,所以低碳本身就是促进生产力持续增长的一种良性动力来源。

  《瞭望》:我国生态城建设的总体情况如何?

  仇保兴:生态城市建设的重要基础是绿色建筑。我国的绿色建筑已经走上了一条健康的发展道路。我国对生态城市评选的要求非常严格,对申报的生态城示范,住房和城乡建设部要派专家去全面了解情况,如果地形生态条件、地方领导对生态城建设的把握能力、城市规划等方面都较好,住房和城乡建设部就会与地方签订框架合作协议,授予生态城示范称号,指导和支持地方建设生态城。从生态城规划入手,再建立综合的监测机制来进行评价,在此基础上设立一套生态城市的评价标准。按此标准对全国数十个生态城示范点进行评比,既有客观评价,也有相互比较。在客观评价方面,不论示范城市所在区域都要分级,按级别实施不同的标准。比如在可再生能源应用比例方面,一开始可以是10%,再增加到20%,再到30%,这样就可以让这些城市朝着更高、更生态的目标一步步前进。这个评价和建设过程是完全可计量、可检测、可控的。

  现在我国的生态城市有几种:一种是新建的卫星城,把它列为生态城市,比如天津生态城、曹妃甸生态城、无锡生态城、株洲生态城、上海奉贤生态城、以及深圳的光明新区、坪山新区等都作为第一批的生态城示范点。这一类生态城全国目前有十几个。

  第二类是既有城市改造成生态城。这方面我国已经有了一系列的标准,比如说垃圾分类和循环利用,水的循环利用,绿色交通,绿色建筑,低碳产业,可再生能源应用等,逐步改造进化成为生态城。

  第三类是灾后重建的生态城。比如北川、玉树的灾后重建规划强调这些城市要建设成生态城市。

  对于上述三类模式,我国建立三个标准体系来指导规划建设。生态城规划建设在我国开局良好,没有出现混乱。

  我国已经出台了可再生能源建筑应用示范市的鼓励政策。对每个可再生能源建筑应用示范城市,中央财政给予5000万元到8000万元的补助。这个“胡萝卜”对促进生态城市建设很管用。国家生态园林城市和可再生能源建筑应用示范市评选都有一个严格的标准。在实施过程中还会有严格评审,如果达不到要求就要扣分,不达标者要取消其称号。这是一个综合的标准体系,不是仅单项达标就可。

  不能错失二次转型良机

  《瞭望》:你曾提到,城市发展要人性化,要有清晰的文脉,怎样理解其具体内涵?

  仇保兴:这就是第二次城市转型追求的目标。第一次城市转型是建立促进工业化的城市体系。第二次转型就是由为经济发展的城市转变为使生活更美好来建设城市,即建设人性化的城市。

  历史经常给我们很奇妙的感觉。以美国为例,在城市化的中期,从1893年芝加哥举办世博会开始,美国发起了从污染严重的工业化转向注重生态与城市环境的城市美化运动。芝加哥抓住举办世界博览会的机遇,把自己从一个高污染重工业城市转变成一个“梦幻”之城,以第三产业发展优先,漂亮地完成了城市转型。在此之后,城市美化运动在整个美国推行。

  中国在城市化中期也正好遇上世博会,而上海世博会的主题恰恰是“城市,让生活更美好”。上海世博会一个主要的努力方向,在低碳实践区得到体现。历史虽不可能完全重演,但是却有着惊人的巧合。这次世博会就是一个机遇,给我们带来了城市化发展阶段中新的启示。如果不抓紧行动或者思路混乱,都可能使我们错失这次城市第二次转型的良机。所以第二次转型就是以经济效益为中心的城市化转向为生活更美好的城市化、对自然干扰最小的城市化,我为之取了个与“新型工业化”配套的名字——“新型城镇化”。

  《瞭望》:你对天津国际生态城市论坛有什么样的期待?

  仇保兴:如果说上海的世博会是在一百多天的时间里向世人展示一个低碳实践区,集中展示了目前世界上最佳的低碳建筑群及生活方式,那么我国的生态城就是一个永久性的低碳生态实践区。新型城镇化需要有一些先锋样板,可供专家定期来学习和实践。我们希望在上海世博会结束之后能有一个永久性的、能不断改进、不断创新的生态城样板,这个样板就是天津生态城。

  天津生态城的选址体现了当时中央领导层的高瞻远瞩。对当时新加坡提出在中国合作建设生态城的选址问题,中央领导有几点考虑:一是要在北方,因为南方已经有了苏州工业区;二是要在缺水的地方,新加坡的一大亮点就是水循环利用,面对水危机的中国要充分借鉴新加坡的水技术;第三是不能占用耕地,要在非耕地、盐碱地或荒漠上建设生态城。在这样的自然地理条件下,如果能够成功建设生态城,对其他中国城市应对能源危机、耕地危机与水危机,走生态化发展之路,都具有借鉴和推广的意义。

  美国的城市化过程中造就了凤凰城和拉斯维加斯,这种在沙漠中不占耕地的建城方式给了我们极大的启示。我国应该建设50个凤凰城。这将为我国城市人口的合理疏导、生产布局的调整、耕地的保护找到一条纾解的渠道。在一片肥沃的耕地上建设一个现代化的城市并不稀奇,但是在寸草不生的盐碱地上、在缺水的地方建设生态城就非常有借鉴意义,因为这样的生态城是可移植、可推广和可复制的。虽然天津生态城的建设条件差一些、建设难度大一些,但是具有极大的学习借鉴和示范意义。所以,天津生态城是一个永不落幕的低碳实践区。这将是后三十年我国生态文明建设的一个缩影。

(责任编辑:久黑必白)
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