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优化中国城市路径:从限制人口流动到城乡统筹

来源:瞭望新闻周刊
2010年09月29日14:56

9 月10 日,一场突如其来的暴雨袭击扬州,部分路段形成积水,近千辆机动车被迫拥堵在扬子江路新闻岗附近(摄影/本刊)
9 月10 日,一场突如其来的暴雨袭击扬州,部分路段形成积水,近千辆机动车被迫拥堵在扬子江路新闻岗附近(摄影/本刊)

  城市路径的探索,寄望困境的解决,实现品质提升,提供可供参考的城市发展模式或也为外界所期待

  文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵

  作家郑渊洁近日在自己的微博里写道:“有一次在北京堵车3小时,内急无法解决。后来每次驾车都戴纸尿裤,与人方便自己方便……”无论真假,其以直白的文字呈现了北京拥堵的交通给人带来的巨大不便。

  人类对城市问题的关注至少可推及100多年前。早在1898年10月出版的《明日:一条通向改革的和平道路》一书里,英国城市规划学者霍华德就对城市化的问题提出了反思。此书在1902年以《明日的田园城市》为书名再版。此后的历个版本皆沿用了这一书名。

  霍华德认为,现实生活中,事实上并不像通常所说的那样只有两种选择——城市生活和乡村生活,而有第三种选择。那就是把一切最生动活泼的城市生活的优点和美丽、愉快的乡村环境和谐地组合在一起。

  霍华德的思想影响了许多国家的城市建设,除英国外,还有法国、德国、荷兰、波兰、西班牙以及美国等都建设了“田园城市”或类似于此称呼的示范性城市。从接受《瞭望》新闻周刊采访的多位官员、学者的观点来看,与其理念最切合的城市建设,正是当下优化中国城市路径的生态城实践。

  在此之前,新中国六十年的城市化进程留下了深刻的经验和教训。中华大地上对于城市路径的探索一直持续,而上海世博会则是新的标志。“城市,让生活更美好”的主题,将积极影响世界,这或将成为人类对城市集体思考的一次引领。

  下一个六十年,是新中国考虑诸多发展问题时的限定语境。从更短的时间来看,随着中国城市化进程的加快,“十二五”期间,城市化率达到或超过50%的判断已多次出自官员与研究人士之口。步入城市时代的中国,社会结构面临着巨大的转型。但破解当前城市难题的手段何在?中国将以何种步伐迈入城市时代?又将以何种模式续写中国城市化的传奇?

  从限制人口流动到城乡统筹

  60年来,我国的城市化走过了一个比较复杂的过程。清华大学人文社会科学学院院长、社会学系主任李强在接受《瞭望》新闻周刊采访时这样表示。

  由于“一五”期间工业化推进很快,农村富余劳动力的情况比较突出,出现了比较大规模的人口从农村向城市的迁移,此种情况在1958年“大跃进”时达到了高峰。

  1959年到1961年“三年自然灾害”时期,城市出现严重的食品短缺。尽管有政策严重失误的原因,但一个主要因素是城市人口的快速增长。自此,在城乡关系上开始提出一个安全思路:严格控制城市人口规模。此后一段时期,发达国家高城市化率之后才有的逆城市化现象在中国出现如城市“知识青年到农村去”;政治运动一度封堵了中国的城市化进程,城市化基本处于停滞状态。

  户籍登记作为这一特殊时期的衍生品,随着1977年《关于处理户口迁移的规定》的发布,转身为与利益密切挂钩的户籍制度。这成为中国城乡二元分割的分水岭。城乡沿着各自的路径渐行渐远。

  1979年以后,政策的重大变化在于不再限制人口流动,一度严格控制的农民进城的疆界渐渐消除,农民逐渐成为城市经济发展的一支重要力量。但“离土不离乡”的政策仍旧没有给进城务工的农民留下太多的活动空间。

  上世纪80年代中期,“小城镇建设”的理念由著名社会学家费孝通提出,并为中央所接受,国务院为此专门成立了“小城镇办公室”,以推进中小城市建设。由此,国家在口号上提出发展小城镇,也开始放开小城镇户籍,国家允许农民把户口迁到乡镇。不过这离真正的城市化仍旧有距离。

  90代中期以后,中国的经济规模突飞猛进地增长,大量人口在城市聚集,大城市扩张变成不可阻挡的发展模式。流动人口到2003年已超过1亿。政策口子也由“离土不离乡”转变为对“离土离乡”既成事实的默认。

  2003年,以《收容法》的废止为标志,人口流动开始真正放开。随着外来人口对城市的贡献越来越大,已经没有拦阻外来人口的理由,并且提出为外来人口提供服务。

  由此开始,中国对城市外来人口的管理进入了一个全新的模式。政府更多站在以人为本的角度提供服务,并强调城市对流动人口的接纳。中央与许多地方开始提出“城乡一体化”和“城乡统筹”的发展理念。

  转型是主动与被动的双重命题

  世界知名的英国城市与区域规划学者——彼特霍尔曾经把世界上的城市化分为三类。

  第一类是“失败的城市化”。以非洲国家与拉美国家为代表。之所以称为“失败的城市化”,因其走的是一条人口转移在先,就业安排在后的道路。由此形成了巨大的贫民窟。城市建成区的70%~80%都是贫民窟,城市脏、乱、差,且没有什么投资环境。农村大量的劳动力过早、过多地转移,农产品也就减少了,这使得城市和农村两头受损。新中国建立初期,当时非洲的人均GDP比中国多一倍,而中国现在是他们的三倍。这其中的一个重要原因就是其城市化路径选择的错误。

  第二类就是发达国家逆城市化的模式,一批人回到乡村。

  第三类是以中国和许多东亚国家和地区为代表的“健康模式”——人口转移与就业安排基本同步。彼特霍尔把中国大陆与亚洲“四小龙”的模式称为“健康模式”。

  住房和城乡建设部副部长仇保兴指出,一定程度上,国外学者的评价能真实客观地反映我国城市化进程的状况。但他在积极评价中国城市化进程的同时,也没有回避其中存在的诸多问题。如伴随机械化带来的交通拥堵;农民入城后能耗提高,城市面临的能源危机;城市化进程中盲目扩张状况带来的耕地流失;水资源的缺乏;等等。

  针对城市化进程中的“城市病”,全国政协人口资源环境委员会副主任、中国环境科学学会理事长、原国家环保总局副局长王玉庆则提出,城市化不光是要看多少人住在城市,还要看这些人在城市生活得怎么样。其在接受《瞭望》新闻周刊采访时指出,未来中国的城市化将进入速度与质量并重的城市时代。

  从主观层面来看,人类对城市美好生活的追求从未停息。对“城市”一词的修饰多如花园城市、园林城市、魅力城市、人居城市、山水城市……

  社会城市与人民城市的提法也进入人们的视野。中国城市科学研究会秘书长、中国城市规划设计研究院副院长、教授级高级城市规划师李迅对《瞭望》新闻周刊分析指出,社会城市与人民城市是从社会与人的角度来考虑,更多地强调城市是大多数人的城市,更多地追求公平与和谐。人民城市除了把人作为城市主体来看待外,还要追求大多数人的幸福,而不是追求少数人或者贵族的利益。

  “过去很长一段时间内我们对城市的研究比较物化,比较看重的是物质方面的东西。而城市是为了让人生活得更美好而存在的。城市的主体不应该是物质,而应该是人。”李迅说。

  寻求城市困境的解决之道,并追求更高品质的城市生活,双重动力正推动着中国的城市转型。

  城市转型的生态探索

  9月28日,正值中新天津生态城项目奠基两周年。首届国际生态城市论坛定于在天津滨海新区举行。作为一种新的城市发展模式的探索,中新天津生态城受到两国政府的高度重视。这是一次有别于传统城市建设因素考虑,在非耕地、水资源匮乏的地方打造一座新城。仇保兴的判断是,在这样的条件下,如果成功了,中国以后的城市走向就可以同时应对能源危机、耕地危机与水危机。

  天津市滨海新区区长宗国英书面接受《瞭望》新闻周刊采访时表达了探索生态城建设的初衷。

  一是当前全球气候、资源、环境等方面产生的一系列严重问题与城市发展息息相关,反思现有的城市发展模式,探索建设可持续发展的生态城市,已经成为共识。

  二是当前我国正处于城市化水平迅速提升的关键阶段。在城市化快速发展进程中,如何保持正确的发展方向,不再走传统的城市发展道路,更好地解决城市与环境资源的协调问题成为重要的战略考量。

  三是中新天津生态城是世界上第一个国家间合作开发建设的生态城市,也是探索生态城市规划建设与发展的重要示范项目。其遵循的一个重要原则就是理念能复制、目标能实行、经验能推广,为其他地区的城市建设提供借鉴。

  中国国际经济交流中心秘书长、商务部原副部长魏建国对于中国城市发展模式探索的意义看得更远。

  魏建国接受《瞭望》新闻周刊采访时指出,广大发展中国家也面临城市化的进程,发展中国家很关注中国在今后会建立一条什么样的城市化道路。如果这条道路确实能够解决发展中面临的诸多问题,发展中国家会渴望得到这样一种发展模式,从而避免走中国前一阶段那种高耗能、高污染、低附加值的道路。也因此,魏建国认为,生态城的建设以及国际生态城市论坛的举办,不只对中国,对很多发展中国家来讲都有着重要的意义。

  深入探索和积极实践,为中国城市路径提供更加清晰的思路和更加有效的创新举措,这是多方的期待。

(责任编辑:久黑必白)
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