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温哥华:全民规划“烂摊子”

2010年07月13日14:35

温哥华市长在小组讨论活动中 (戈登·坎贝尔/图)
温哥华市长在小组讨论活动中 (戈登·坎贝尔/图)

  “在温哥华,当提到公众参与的重要作用时,人们往往会引用一句翻译自中国的古代谚语,‘闻之不若见之;见之不若知之,知之不若行之’。”

  将“烂摊子”丢给公众

  1992年,摆在温哥华市市长戈登•坎贝尔及其他10位温哥华市议员面前的是一座亟待更新的城市。此时,距离上一次制定温哥华全市范围内的规划已有七十多年,温哥华市面临环境污染、住房短缺等问题,民众对此颇为不满,纷纷向市议会提出抗议。

  然而,这位新上任的温哥华市长遭遇的是紧张的财政,他和议员们必须在各项城市发展政策中做出取舍。有取舍就会牵涉到民众和开发商的利益,政府常常要遭受两面夹击而无可奈何。1981年,温哥华市议会曾成立了规划小组,并于1984年制订出了新的城市规划方案“温哥华计划”,但这一计划并没有经过市民的广泛讨论,在实施工程中屡遭市民抵抗,最终夭折。

  戈登•坎贝尔决心改变这一状况。

  然而谁也没有想到,他颇具创意的解决办法竟是将这个“烂摊子”直接丢给民众:让他们理智地去思考这座城市未来的发展方向,提供自己的想法和建议。

  他首先遭遇到来自专家们的反对,因为城市规划一向被认为是规划专家们垄断的技术活。英属哥伦比亚省(温哥华市所在省) 大学的麦克尔•斯里格教授就毫不客气地评价:温哥华的做法是把一个本来有意义的概念,推到荒谬程度,参与再不是手段而是目的。

  戈登•坎贝尔向满腹疑虑的城市规划专家保证,一旦专家们不认可民众提出的城市规划方案,可重新自行设计一套方案,在市议会进行辩论,决策权仍然掌握在市议会。

  市议会紧急召集了下属各部门成员,成立了一个15-30人的小组,设计出一套完整的实施方案。由此,一个全民参与的城市规划样本在温哥华诞生。这一规划历时近3年,耗资300万加元,吸引了约10万温哥华民众参与其中,占温哥华市居民人数的40%,在北美乃至全球引发了极大的关注和思考。

  如何避免全民涂鸦?

  即便是暂时缓解了专家的疑虑,戈登•坎贝尔还需解决的难题是:如何让那些不热衷公共事务的民众也参与进来,尤其是那些年轻人和外来移民。

  在温哥华市城市规划指导委员会助理委员肯特•蒙罗先生的记忆中,当时民众参与这种全市范围内的公共事务的积极性并不高。“人们大都关注自己所在的那一小片区域的问题,很少去思考整个温哥华市的未来。”

  这或许是戈登•坎贝尔市长的另一个野心。为了达到这一目的,一套缜密的公众参与系统被建立起来,共分4个阶段实施:提出建议、讨论建议、作出决策、形成草案。参与主体全部是温哥华市最最普通的市民,市议会仅履行辅助民众参与的职能。

  提出建议阶段从1992年11月持续至次年4月,历时5个月之久。这5个月中,市议会建议市民组成10-15人的讨论小组。这类小组可以自由组合,既可以在市民团体中直接产生,也可以是一群志同道合的朋友,住在同一社区的邻居。

  戈登•坎贝尔市长亲自写信给1000位市民团体的主席,同时随机邮寄给了1000户家庭,邀请他们积极与议会和市长展开对话和交流。最终约300个类似的讨论小组在温哥华成立。

  为了让讨论小组的成员更好地完善自己的想法,政府特地为每人制作了一本“工具手册”,里面包括有关城市规划的各种信息。另外从5个部门抽调人员成立了资源中心,为市民提供英语、法语、粤语、普通话、梵文、越南语、西班牙语的辅助资料,同时,这些资料的纸质版和语音版都能在网站上下载到。

  如何使全民参与不至于走入即兴涂鸦的行为艺术的误区,而保留城市规划这一真问题的讨论方向,据温哥华城市规划指导委员会成员、1992年全民参与城市规划计划的主管安?麦阿菲女士介绍,他们将一批专业的志愿者派遣到各个讨论小组中,有规划专家、建筑师、社工以及教师等,帮助成员完善自己的想法并更有效地组织讨论。

  这一阶段所有的建议最终汇集成了一本477页的“意见书”,里面收集了约3000人的意见,作为温哥华市制订最后城市规划方案的永久参考。为了吸引更多的人提出自己的想法,市议会甚至聘用了画家,将一些讨论小组的提议绘制成效果图。

  接下来的讨论阶段以各种形式在温哥华市的大街小巷展开。市议会主办了一场为期3天的意见集会,吸引了约10万人前来参观。每一个参观者都会收到一本投票册,选出自己认为值得进一步讨论研究的意见。

  此外,每个讨论小组都有人进行小组报告,甚至还有街头表演、模型展览。“我甚至在一家超市里都看到有关这些意见的宣传小帐篷,里面有人分发资料和问卷、进行讲解等等。”肯特•蒙罗先生回忆道。

  相比其他三个阶段,民众决策阶段持续时间最长,达半年之久,吸引了大约15000人参与其中。市议会和城市规划专家仍然仅仅扮演了辅助的角色。

  最初,由温哥华城市规划指导委员会的专家们将民众上一阶段的讨论意见归纳为12个议题,并制成一本40页的“决策参考手册”,包含6种语言的文字,由市议会寄送此前积极参与并留下地址的6000位市民,其余则在图书馆和社区中心发放。在学校课堂,学生们被视为未来城市的主人,也针对“决策参考手册”展开了讨论。

  所有参与讨论的市民最终都填写了一份问卷,内容包括他们对温哥华下一步各个发展议题的倾向。最终,民众为温哥华市选出了4个不同的未来发展方向。这4个不同的发展方向被制成一本8页的小册子,在报刊上翻译成各种文字刊载,同时寄送至每家每户。在全市范围内还进行了一次巡回展示,每位参观者都填写一份问卷,选出他们自己心目中的城市发展方向。

  最终,所有的问卷由温哥华城市规划指导委员会的专家们进行统计,并据此汇总成了一份温哥华市新的城市规划草案,并提交市议会审议。这份草案在消防局大厅和市政大厅 等一些公共场所公示,而市议会也会派议员到现场听取市民意见,此外,市民也可以直接向市议会提出自己的意见。最终市议会通过了这份“草根方案”。

  无心插柳亦成荫

  令人吃惊的是,戈登•坎贝尔市长原本向城市规划专家们承诺的那场世纪大辩论并没有上演,因为专家们对于民众的“草根方案”非常认同。“一些专家学者原本抱着怀疑的态度,但最终,他们中的许多人都与民众展开对话交流,并获益匪浅。”作为专家之一的安•麦阿菲女士本身也十分认同最终的规划方案。

  温哥华以往的城市规划理念是全市70%为低密度民居,集中就业于市中心,但这大大增加了市民往返于住宅和工作场所的交通量。1995年通过的新的规划方案中,鼓励居住区作多用途,提高现有的基础设施的使用率,这样就会缩短和减少了交通量。而后一种解决方案完全来自于草根的智慧。

  事实上,正是城市规划专家、政府和民众三者能各司其职,互相沟通和倾听,才最终促成了这个超级全民参与样本的成功。

  在温哥华,市民参与城市规划的热情自此被激发之后并没有随着这一计划的结束而殆尽。在这一规划的落实阶段,居民甚至会主动配合。一些积极参与并组织讨论的市民甚至被选为议员。

  而当时一些组织市民讨论或进行公众参与的机制也被沿用至今,“比如利用媒体、网络进行大量宣传,在大街小巷设立宣传点。”温哥华市城市规划指导委员会助理委员肯特•蒙罗说。

  对此,安•麦阿菲女士的评价是:这是一个真正的自下而上的规划流程。如今温哥华大多数城市发展政策都源自1995年的城市规划方案,而全民参与的过程也大大提升了市民们对于这座城市的满意度和归属感。“在温哥华,当提到公众参与的重要作用时,人们往往会引用一句翻译自中国的古代谚语,‘闻之不若见之;见之不若知之,知之不若行之’。”肯特•蒙罗先生说道,“只有让公众真正参与决策,他们才能理解最终决策。” (作者: 南方周末记者 孟登科 特约撰稿 王清)

(责任编辑:久黑必白)
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